大数据与电信网络诈骗之跨境治理

福建警察协会   郭亦农

福建警察学院   张淑平

内容摘要：“大数据”不仅指海量信息以及与之相关的信息技术，更指向人类行为、思维与管理领域的重大变革。利用大数据等现代信息技术实施的电信网络新型诈骗危害全球，向跨国、跨境犯罪治理提出了巨大挑战。运用大数据等新兴信息技术治理新型电信网络诈骗迫切需要确立全球共治、跨界共治、惩防共治的思维与理念，并加强跨国、跨境警务交流与合作。

关键词：大数据   电信网络诈骗   跨境   警务合作

近年随着互联网、云计算、移动通讯和物联网的迅猛发展，20世纪90年代即被提出的“大数据”一词迅速成为全球热点。“大数据”是一场革命，它为人类获得更为深刻、全面的洞察能力提供了前所未有的能力与潜力。大数据背景下的新型互联网，以及新型互联网形势下的大数据，正向社会各领域渗透。当前，利用现代电信网络实施的诈骗正愈演愈烈。在全球化日益加深的今天，电信网络诈骗不是大陆地区特有的棘手问题，而是世界各国、各地区普遍面临的全球性难题。当电信网络诈骗遇上大数据，会发生什么？我们能做什么？

一、“大数据”内涵及其发展趋势

（一）“大数据”内涵

综合现有研究文献，风云乍起的“大数据(big data)”热词实际上具有三个层次的内涵：1.“大数据”就是海量数据或者巨量资料，这也是大数据一词最初的含义。根据获得各界公认的《“大数据”时代:生活、工作与思维的大变革》一书对“大数据”具备Volume(规模巨大)、Velocity(增长迅速)、Variety(形式多样)、Value(价值密度低)——即“4V”特征的概括，“大数据”即体量巨大、类型繁多、增长迅速、全面、混杂但价值密度低的数据。2.随着大数据热潮的不断升温，人们意识到，“大数据”不仅仅指数据规模，全球知名咨询公司麦肯锡对“大数据”的界定将其内涵与技术关联起来：大数据是指那些规模大到传统的数据库软件工具已经无法采集、存储、管理和分析的数据集。由此，我们得出“大数据”的进一步内涵：不仅指海量数据，还包括对数据进行快速采集、分析、处理的一整套平台系统和技术，即大数据技术。3.实际上，随着“大数据”的蓬勃发展，互联网开创了数据交流和信息服务的广阔空间，“大数据”技术不仅预示着又一次信息技术革命的到来，而且将颠覆政府、企业、公民的行为和思维，它是人类行为、思维和管理领域前所未有的重大变革。从这个意义而言，“大数据”的涵义甚至也不仅在于对其进行专业化处理的技术，还包括与之相关的思维、理念的发展、变革与创新。

（二）“大数据”的发展趋势

大数据是信息技术和社会发展的产物。根据赛迪顾问公司2012年的《大数据产业生态战略研究》，大数据将“为新一代信息技术产业提供核心支撑、将成为社会发展和经济增长的高速引擎、将成为科技创新的新动力”等三方面对社会、经济和商业带来巨大价值，因此被类比为黄金、货币或者石油。2012年3月29日，美国白宫科技政策办公室发布《大数据研究和发展计划》将大数据开放与利用提高到国家战略层面，形成全体动员格局。2015年8月，大陆地区发布《促进大数据发展行动纲要》，把大数据作为基础性资源，全面实施数据强国战略，加快推动数据资源共享开放和开发应用，助力产业转型升级和社会治理创新。

大数据时代已经到来，面对大数据等新一轮信息技术革命，寻找“大数据”与“警务改革”的最佳结合点，开创“警务大数据时代”是全球社会治理领域执法机构的重要课题。

二、大数据在电信网络诈骗侦防中的应用

大数据技术和互联网正引领着人们向数据时代纵深发展，智能终端的普及更是让我们与大数据的接触就在指掌之间。当前，紧跟信息技术的发展步伐，新型诈骗呈现出迅猛上升和发展蔓延势头并更具智能化特点，善良的民众防不胜防。因为网络和通信的无远弗届，电信网络犯罪已经成为大数据时代的全球公害。

（一）“电信网络诈骗”犯罪的涵义

电信网络新型违法犯罪，是指不法分子利用电信、互联网等技术，通过发送短信、拨打电话、植入木马等手段，诱骗(盗取)被害人将资金汇(存)入其控制的银行账户的违法犯罪行为。2011年，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》发布后，“电信诈骗”一词为人们所熟知。随着移动互联网的创新发展和移动支付的广泛普及，犯罪分子的诈骗手段向网络延伸，纯电话诈骗案件所占比例有所下降，利用互联网技术，或者结合电信与网络开展的新型违法犯罪增多，“电信网络新型违法犯罪”就是对这种犯罪新形态、新趋势的概括。“电信网络新型违法犯罪”涉及诈骗、盗窃、赌博等类型，但从各省统计数据看，诈骗犯罪占比最高。因此，本文将研究对象从“电信网络新型违法犯罪”限缩并聚焦于“电信网络诈骗犯罪”。

（二）大数据在电信网络诈骗侦防中的应用

据不完全统计，仅2015年至2016年，多部门联合发布了《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》等十余个规范性文件或者指导性意见。2015年10月至2016年9月，大陆地区召开三次“打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议”；2016年9月20日，“打击治理电信网络新型违法犯罪查控中心”在北京揭牌；2016年11月，公安主管部门组织开展“打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动”等等。实际上，打击治理电信网络新型违法犯罪已经上升为头等重要的社会治理问题。

1.应用大数据，精确打击电信网络诈骗

在“信息化主导警务实战”理念下，经过十多年的基础发展，大陆地区公安机关的信息化已取得丰硕成果。相关资料显示，公安机关已经建立并运行了接处警与指挥调度系统、案事件管理系统、情报收集和分析系统、刑侦综合、在逃人员、禁毒、反恐、地理信息系统、视频监控系统等各类信息系统100多种、7000多个，公安信息系统基本覆盖各业务警种，存储的各类基础数据总量达数百亿条，为打击犯罪、维护社会稳定奠定了良好基础。

电信网络诈骗是高科技、智能化犯罪，涉及通信和网络等方面的前沿信息技术。与传统刑案侦查不同，一旦发生电信网络诈骗案件，在时间上“与诈骗分子赛跑”是侦办电信网络诈骗的警务人员切身感受与困扰，传统的刑侦部门“单兵作战”侦查模式已力不从心。近年，大陆地区从公安部到设区市公安机关整合刑侦、技侦、网侦、图侦等警种实行的三级反电信网络诈骗“合成侦查”探索就是以大数据互联共享为技术支撑，将分散的信息化系统通过警种“合成”，围绕信息流、资金流、人员流，通过进阶分析、自动匹配110警情数据，为新型犯罪提供精准的后台服务和有力的信息支撑。伪基站发送含木马链接短信诱使用户点击是现阶段呈现集中爆发态势的诈骗形态，在公安机关开展的打击治理伪基站违法犯罪专项行动中，运用大数据、人工智能、云计算等技术手段，能将伪基站精确定位到50米范围，为精准打击提供了强大的技术支撑。串并案分析是电信网络诈骗案件侦破的重要特点，以海量的案事件数据、接处警数据为主要信息源，借助大数据处理技术，通过对案事件信息、嫌疑人员、涉案线索等进行特征提取和综合分析，依据串并案规则和模型，利用关联聚类等方法，可以批量锁定深藏在世界各个角落的诈骗分子及其活动轨迹。一系列被成功破获的跨国、跨境、跨区域电信网络诈骗案件，无不凭借并显示出大数据及相关技术的巨大威力。

2.应用大数据，有效防范电信网络诈骗

为构筑有效的主动式电信网络诈骗防御体系，公安机关充分运用大数据技术对群发量巨大的短信内容进行过滤检查，切断违法短信、网站传播渠道；建立诈骗电话大数据分析模型，关联主叫号码特征，对主叫号码的前缀、码长、规范性等进行分析，结合投诉数据，输出疑似诈骗号码，配置到黑名单库实时拦截；通过对海量呼叫信令的分析，输出疑似受害用户号码，在通话结束后在一至五分钟之内以自动短信、电话提醒、上门紧急劝阻或依法切断通话、停机销号、屏蔽联系渠道等措施及时阻断诈骗分子与潜在受害者的通联。在堵截电信网络新型犯罪资金转移方面，公安主管部门会同相关单位建立涉案账户紧急止付和快速冻结机制，建成运行“电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台”，对涉案账户进行快速查询、快速冻结、紧急止付或封停等，成效卓著，实现有效预防的治理目的。

3.应用大数据，源头治理电信网络诈骗黑色产业链

早期开始，电信诈骗集团化、专业化的特征即非常显著，有专人编写剧本、专人架设服务器、专职电话员、专职取款“车手”等等，内部分工明确。从电信诈骗到电信网络诈骗，围绕诈骗目的，上下游逐渐形成非法买卖个人信息、违规开立银行账户和支付账户、非法收购居民身份证、违规提供电话卡等多种与之相关的黑色产业链。为从源头压缩电信诈骗犯罪空间，公安机关联手电信运营商、互联网企业、银行业金融机构、非银行支付机构，整合分享大数据，形成打击防范合力，向电信网络诈骗黑色产业违法犯罪发起了前所未有的攻势。从加强电话用户实名登记、强化电信业务市场监管、虚拟运营商管理、防范打击技术手段建设、协同打击“伪基站”和“黑广播”，到加强账户实名制、阻断电信网络新型违法犯罪资金转移通道、加强个人支付信息安全保护、建立个人资金保护长效机制等方面采取有效措施，筑牢通信行业用户个人信息保护和金融业支付结算安全防线。“打击治理电信网络新型违法犯罪查控中心”、“打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议”、“打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动”均以“找源头、断渠道、打链条”为重要整治目标，重拳出击，强化行业源头治理。

三、大数据时代电信网络诈骗侦防面临的挑战

大数据是一把双刃剑。大数据技术给了我们前所未有的数据集中与处理能力，强大的云数据中心和先进的移动互联网技术使多媒体社交工具盛行、信息唾手可得。如此强大与便捷的技术背后，安全和漏洞也在日益凸显。

（一）大数据的公开与安全隐忧——精准的电信网络诈骗

实际上，不管电信网络诈骗如何翻新手法，“新套路”实为“老路数”——均缘于信息泄露。根据公安机关统计，存在泄漏公民个人信息风险的领域广泛，包括金融、电信、教育、医疗、工商，快递等部门和行业多达40余个。当前的信息技术及对隐私数据的跟踪、收集和发布的能力已经达到了令人惊恐的地步。只要你“触网”，网络将准确地知道你在哪里、你住哪里、你在做什么、你要做什么等等。倒卖公民个人信息已经成为电信网络诈骗黑色产业链的一部分，且有进一步延伸的态势。诈骗团伙购买个人信息，将原始的撒网式盲骗转变为精准诈骗。为增加时效性与欺骗性，诈骗分子还采用黑客拖库的方法进行撞库攻击，并根据时事、社会热点，精心设计骗术，精准实施诈骗，纵有更多的防骗手册、攻略也无济于事。2016年开学季，引发社会强烈关注的“山东徐玉玉被骗案”就是因为诈骗分子攻破“山东省2016高考网上报名信息系统”，盗取了包括徐玉玉在内的大量考生报名信息而针对性实施的。“伪基站”能将境内外诈骗号码伪装成受害人亲友、甚至单位领导电话号码发送虚假信息实施诈骗，成功率较高，普通用户几乎无从识别。近年来爆发的多起巨额的“精准诈骗”恶性案件，更将个人数据安全问题推上了社会舆论的风口浪尖。

（二）大数据的分散与反应隐忧——快速的电信网络诈骗

如前所述，大陆地区公安机关建立了较为完善的警务信息化系统，但是因为早期建设的缘故和公安机关独特的行业性质与安全需求，这些系统处于分散状态，“合成侦查”模式部分解决公安机关内部数据信息的条块分割问题。从社会整体看，更多的数据信息分布在政府其他管理部门、银行业、通讯业、互联网等行业，同样是场景条块分割。新型诈骗通过发达的电信、网络系统，完成诈骗各个环节短则数小时、多则两三天，而侦查行为从查询、关联分析、拦截、冻结、到锁定人、轨迹、窝点，需要奔波于上述诸多部门，无异于“乌龟与兔子赛跑”。而且由于移动互联网和移动支付结合，导致被骗资金转移速度也越来越快，挽回的经济损失十分有限。在跨国、跨境、跨区域的电信网络诈骗犯罪中，不同国家、地区、甚至大陆地区不同省、市、县信息化水平与信息技术的差异导致的警务合作困难更可想而知，电信网络诈骗犯罪侦查破案的被动局面难以根本扭转。

（三）大数据的平等与技术隐忧——与时并进的电信网络诈骗

数据信息人人可得,大数据面前人人平等。互联网和移动通信融合，产生移动互联网；移动互联网技术与金融业务结合，带动传统金融业务发生深刻变革，催生移动支付应用。统计显示，网上银行、手机银行、自动柜员机等网络电子银行对传统银行的替代率已经超过60%，还有支付宝、财付通、快钱等如雨后春笋，层出不穷。电信、网络运营商、金融机构在开发各种电信网络产品、互联网金融业务时，由于前期抢占市场的需要和技术的限制，往往忽略安全管理问题，犯罪分子便有了可乘之机。利益驱动，诈骗分子与时并进，利用互联网+、大数据、云计算等高科技，加速犯罪智能化，被害人“存折和银行卡在而钱没了”的案件已经屡见不鲜。著名犯罪学家艾黎克森曾经预言：“警察与犯罪的较量，更多地体现在对现代科技手段和情报的掌握与应用上”。如果没有超越犯罪的技术与资源优势，大数据时代带来的风险可能远远大于收益。

四、基于大数据的电信网络新型犯罪之跨境治理

互联网是人类共同的家园。网络无疆界，世界互联互通，通过无所不在的互联网空间，大数据理念与思维对国际、区际警务合作的影响将是广泛而深远的。

（一）电信网络诈骗犯罪的全球共治理念

借助发达的现代通讯网络和便捷的支付结算手段，电信网络犯罪在空间上大范围、大跨度作案已经常态化。面对国际、区际信息共享受限的重要挑战，确立全球共治理念，开展广泛而务实的跨国、跨境、跨区域警务交流与合作，实现跨国、跨境、跨区域警务协作常态化的重要性不言而喻。2015年4月13日，国际刑警组织在新加坡成立第二总部——“全球综合创新中心”，这是国际刑警组织应对近年高发的区域性和全球性网络犯罪等新威胁而设立的专门机构，主要为成员提供打击网络犯罪的行动和技术支持，并提供网络安全威胁分析、预防和打击网络犯罪等长期战略支持服务。

从目前网络犯罪在全球的分布看，亚洲特别是东南亚是网络犯罪比较集中的地区。具体到电信网络诈骗，两岸四地无疑是重灾区。迫于世界范围的网络犯罪态势，保障网络安全已成为全球面临的共同任务。“网络犯罪变得越来越超越国界，加上新兴技术为犯罪分子作案提供了便利。反观当前应对网络及数字犯罪的执法结构，仍然多是基于国家或地区的打击措施，所以应对越来越多的跨国网络犯罪需要全球协作”。作为世界上最大的警察合作组织，国际刑警组织善于在战略上顺应各类犯罪的发展形势并做出相应变革。“全球综合创新中心”的组建，“无论在其选址、机构设置及功能定位上，都凸显了国际刑警组织的相关战略调整，如警务服务的地域扩展、对警务技术的持续创新、注重警务协助的时效性等”。

前述大陆地区公安机关整合警种、以大数据互联共享为重要技术支撑的三级反电信网络诈骗“合成侦查”探索实际上已经在大陆地区范围迈开区域性的数据信息共享与协作步伐，可谓“大陆地区药方”。两岸四地之间“数据孤岛”现象造成警务交流与合作的障碍客观存在，网络空间的有序安全是各地区人民的共同愿望，需要两岸四地执法部门共同的努力。

（二）电信网络诈骗犯罪的跨界共治理念

前文已述，目前海量数据条块分割，分散在不同行业、机构掌握的不同系统、不同场景中，电信网络诈骗高发的势头没有得到遏制与信息分散、行业共享与合作不足有密切关联。“场景和需求让数据的价值显现”，决策层已经认识到执法机关与拥有大数据资源优势的电信运营商、金融机构、互联网企业等加强相互合作的重要性，彼此的互动性明显增强：

以公安机关为主力军的“打击治理位电信网络型违法犯罪工作部际联席会议”就包括了23个成员单单位。不仅“打击治理电信网络新型违法犯罪查控中心”及其在上海、苏州、金华、厦门、深圳、珠海设立的6个“打击治理电信网络新型违法犯罪研判中心”均有金融机构、电信运营商、互联网企业入驻，而且还直接在阿里巴巴集团、腾讯科技有限公司设立两个“打击治理电信网络新型违法犯罪防控中心”。前述近年密集发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》等十余个规范性文件与指导性意见均由公安部联合多部委、部门共同发布。省、设区市公安机关组建的反诈骗机构均联手金融机构、通信运营商、互联网企业等共同组成。各成员单位齐抓共管、分工负责对涉案账号进行查询、布控、止付、冻结，对嫌疑号码进行关联、锁定、拦截、关停等，为打击防范电信网络诈骗提供查控资金流、通讯流支撑。在成立反诈骗机构的地区，不同程度实现“抓获违法犯罪嫌疑人数量上升、破案数量上升、发案数量下降、人民群众财产损失明显下降”的“两升两降”目标。

信息技术行业拥有强大的专业能力、技术资源与优势，基于社会责任，相关行业领跑者也主动加强警企合作，配合公安机关在打击、防范、行业源头治理方面开展风险防控技术与网络安全合作。2016年12月14日，由公安部刑侦局、腾讯科技有限公司主办的“守护者反电信网络诈骗联合大会”在北京举行。腾讯科技有限公司董事会主席兼首席执行官马化腾在致辞中表示银行、公安、电信运营商、互联网企业等社会各界有很大的合作空间和可能性，呼吁用“社会共治”的方式来打击电信网络犯罪黑色产业链。

（三）网络电信诈骗犯罪“有效防范、精确打击”的惩防共治理念

“群众看公安，关键看破案”。面对形势依然严峻的电信网络诈骗犯罪，全国公安机关秉承“一律立案侦办”的坚决态度，上下通力、多警联动、警企合作，向电信网络诈骗犯罪发动全面“围剿”。针对其跨国、跨境、跨区域、非接触式特点，利用大数据，围绕资金流、信息流、人员流，创新思路和打法，建立快速接警止付、拦截关停通联渠道、集中研判侦查、智能串并案、开展专项行动等高效打击工作新机制。

电信网络诈骗属于可防性侵财案件，但存在着快速发案与侦查破案耗时费力的巨大矛盾。早在2008年，电信诈欺猖獗之时，台湾警方就准确评估电信诈欺犯罪预防比打击更见成效，应该侧重预防，“警政署”遂成立“165反诈骗咨询专线”，启动各项防堵对策。大陆地区警方深刻认识“终结犯罪，在案发之前”对于电信诈骗治理策略的重要性。目前已经采取的行动与出台的规范性文件、政策、措施，无不以有效防范、精确打击与源头治理为整治目标。公安部更进一步要求尽快建立涉案账户紧急止付和快速冻结、第三方支付账户管理和资金流快速查询反馈制度，建立网络改号诈骗电话拦截阻断和快速通报关停制度等快速响应、密切配合、齐抓共管的防范治理工作机制。在跨境电信网络诈骗犯罪治理方面，公安部表示将拓宽跨境警务合作模式，整合各方资源和手段，深化与重点地区的警务合作。

大数据时代强迫我们要以战略者的眼光展望、探究数据对各个领域的融合与颠覆性作用。我们期待以“大数据”、“云计算”为代表的信息科技给跨境警务合作带来新的增长点，为两岸四地警务交流与合作奏响新的旋律。

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