美国交通运输安保方面执法状况的历史回顾与启迪

美国缅因州社区警务学院副院长 理查德·米尔斯

导论

本文意图针对负有安全职责的执法部门的角色问题来评析美国公共运输的现状。文中所提及的部分观察资料和认定的职责来源于2002年12月2-4日在以色列特拉维夫召开的航班/机场安全研讨会资料。（1）其他的情报和建议是在美国马萨诸塞州举行的专题小组会议的结论（2）来自美国运输安全和执法部门的专家参加了会议。本文内容仅代表作者的个人观点，提出来以供读者思考如何完善安保措施。

背景

在2001年9-11事件后，美国和整个国际社会展开了大规模的全球性努力，以提高机场安全。美国国会发布的9-11调查报告表明，尽管没有已经确认的特定攻击目标，但在9-11事件之前，恐怖分子策划夺取飞机的威胁就已经显现。全世界对9-11事件的反应是令人惊讶的。事实上，在美国，所有的机场都被关闭，直到制订落实了一项安保计划，意图阻止其他恐怖分子通过控制美国或国外的飞机来袭击美国建筑物。

从关闭机场引发的安保计划包括动用美国的执法部门和境内军队，以构建短期安全排查机制，并最终发展成为美国运输安全管理局（TSA）。TSA将成为一个永久性的公共运输安保机构。短期内，美国军事力量从安全架构中排除出去，而美国的强力执法部门成为更重要的安全架构的组成部分。在这个计划中，依靠执法部门来保障机场安全，存在着一个重要的但或许是不完美的假设。这个假设是警察在安全保卫和现行执法的经验是大致相同的。这样的假设也就导致警察被赋予了机场和飞行保卫的重要职责，但却未曾对完成该职责所必需的训练要求有过足够分析。负责公共运输安全的警察通常没接受过关于恐怖分子行为模式和常用袭击手段的训练。在全美国，最早开始类似训练课程的主要机场也许是马萨诸塞州的Massport，其获得了大量财政经费，用以评估现有设施安全，既而又挑选了一个El Al航空公司的前代表为顾问，就如何确保机场安全和如何训练负责保卫的警察提供建议。(3)

在2002夏初，缅因州公立警察学院(MCPI)的代表拟订了一项提议，提议派出一个缅因州代表团去以色列，就运输安全和设施保卫问题向以色列安全局寻求帮助，以改善缅因州的安全形势。

MCPI的理查德·米尔斯教授与地处奥古斯塔的缅因州大学(5)着手落实这一提议。最初的想法是组成一个大约十二人的代表团，成员都是缅因州负责机场安全和管理的官员，代表团去以色列完成为期两周的“再现”课程训练，该训练围绕航班/机场安全和应对恐怖袭击的手段展开。

要完成这一项目，必须由缅因州州长办公室出面，向以色列政府提出正式请求。在2002年8月，州长安格斯·金会见了以色列总领事（6）和米尔斯教授，讨论了该提议。会见结束，以色列总领事非常赞赏这个提议并将其转交给以色列政府。

2002年10月末，总领事通知米尔斯教授，并告知以色列政府已经回绝了最初的提议，因为许多国家的政府都提出了相似的请求。作为备选方案，建议由缅因州代表团组团四人参加由以色列安全局举办的航班/机场安全研讨会。同时还告知米尔斯教授来自其他国家的大约25-30个代表团将受邀参加会议。缅因州州长安格斯·金任命米尔斯教授为该计划负责人，由其代表州长挑选缅因州与会团员。（7）

项目目标

项目目标是：

1、 研讨EL AL航空公司和负责El AL安全保卫的以色列安全局（ISA）的航班/机场安全措施和原理；

2、 探究可以在美国适用并符合美国公众文化敏感性和民主法律原则的安保技术；

3、 以研讨会上取得的认识为背景，评估现行的航班/机场的安保措施；

4、 与世界范围内负有同样职责的安保机构建立广泛联系；和

5、研究过去20多年来恐怖分子袭击公共运输工具的行为模式

旅行所见

美国公民习惯了在美国境内相对而言不受限制的旅行。但是，一个人要想不经质询就进入以色列，那他连机票都难买到。买机票时，代表团员就被要求提供出生日期，社会保障号码，以及最终目的地等信息。

以色列航班的安保措施从一个人进入该国的那一刻就启动了。MCPI代表团由肯尼迪国际机场出发，刚到EL AL航班入口就被安检人员拦下询问此行的目的。MCPI代表团员被要求出示护照和机票，随之而来麻烦出现。两名团员最近才为此次出行申领了护照，并没有旧的护照。尽管他们拿出了足够的警察文件和与ISA的通信信件，仍然受到了仔细的盘问。飞机一抵达以色列，停靠远离安检口，所有的乘客迅捷地被送达安检口，在那里，乘客的出港手续办理得非常迅速。

以色列的安全机构体系

以色列安全局组建于1972年，它担负着下列使命：

重要人物的保卫

特别规定的人物保卫

海外政府机构的保卫

防止爆炸物的走私

防止海上偷渡

阻止机密外泄

使领馆的保卫

航空设施的保卫

ISA要求其成员具备这些条件：服过兵役，团队精神，出类拔萃，和严格自律。有了这些条件ISA成员才可开始接受训练。训练既是肉体上的，也是心理上的挑战。基础训练持续大约八个星期。这一基础训练是在受训者曾经经受的军事操练之外附加的。基础训练的哲理要义是要使受训者成为“一个猎手，而非一个渔夫”。这就意味着受训者要在问题演变成危机前，发现并处置问题；意味着受训者要在伤亡扩大前，搜寻到并控制住袭击者。(9) ISA的成员并非是作为警察，而是作为安保人员来培训的。这个差异揭示了从注重犯罪问题转向到注重受保卫场所的安全状况。

ISA成员要学习不间断的评估，考察技巧，掌握其工作环境的动态变化。他们还要习惯从温和状态转换到“强力迅捷行动”中去。这一用语应具体解释为：袭击一发生，ISA成员就要立即进入攻击状态和敌人战斗。这反映了恐怖袭击事件中保护生命和使用武力的重要策略。它是基于类似行动可以拯救生命的认识。（10）最后，ISA成员经常要以世界各地发生的恐怖袭击事件为参照，再训练，再评估训练结果，以便保持警觉，做到迅速反应。

研讨会期间，ISA在特拉维夫机场安排了一次示范训练，展示了其安保水平和成员的特殊技能。美国的训练计划可以很快借鉴ISA的经验。为篇幅所限，这里就不多列举那些技术，在针对缅因州的训练建议中会有一些内容涉及。(11)

当前美国机场的安全状况

缅因州公共警察学院的代表团的共识是，当今美国的安保水平确实是需要提高的。美国国会已经授权甚至在某些情形下委托执法部门采取必要行动应对2001年的9-11恐怖袭击。给美国运输安全管理当局的授权只是其中一个。从9-11事件后，美国和其他各国已经运用了多种策略来保证飞行安全，但MCPI认为这样仍然不能阻止恐怖分子发动的其他袭击。（12）（这里我们出于安全因素考虑，有意了省略 了现有安保制度的弱点部分。）MCPI的报告主要是根据专题小组的专家意见汇总而成，没有引用ISA或其他政府机构加强航班/机场安保计划等内部情报。尽管存在这样的局限性，MCPI成员仍然认定现行安保制度存有缺陷，他们寄希望在美国采用反制手段，“目标强化”受保护的设施，可能预防新的袭击；同时他们希望可以将这一方法运用到其他公共运输安保模式中去。

MCPI当初的报告认为，政府和机场当局在收集情报方面，存在世界性的不足。现在这一不足已经弥补了不少，但仍然有许多工作要做。一旦不能及时抓住恐怖分子，他们就能找机会光明正大地逃掉。在美国和世界上其他实行民主政治体制的国家，社会安全与民众的关系始终是两难的选择。如果我们还想保证旅行安全，可能就得大大改变长期以来对个人私密的社会文化观念。此外，当全世界都在加强运输安全保卫的时候，我们推断：加强了航空业的安全保卫，恐怖分子转而会选择新的目标。我们的推断已经被西班牙马德里的火车爆炸事件所清楚印证。专题小组曾经预测，恐怖分子将实行“目标转换”，把袭击目标从备受关注的航班转向不太惹眼的商务航班、私人飞机和/或其他运输方式上。不太惹眼的航班包括包机和其他通常无乘客的航班。以色列的安保做法就表明，所有的反恐手段都是应对袭击，处理危机的产物。每一次事件发生后，以色列都要重新评估并加以改进其安保措施。除非面临每次袭击，我们都能够抢在恐怖分子实施之前，收集到充足的情报，否则我们还得沿用以色列的做法。然而，在民主社会里，这几乎是不可能做到的。

我们认为，2005年和以后的安全保卫工作应当效法遵循以色列ISA所奉行的安保原则。其原理、要义和策略包括以下内容：

1 保护生命重于保护财产

2 运用模型分析威胁类别

3 安保组织和机构的协同

4 技术和人力的配置妥当

5 开发基于同心环原则的安保策略

6 为所有设施提供安检手段

7 确保所有进入设施的人接受毫无例外的背景调查

8 实行针对重点人群乘客审查而不是随意抽查

9 对所有乘坐主要交通工具的入口的平衡控制

10 在机场建设中采用安保新技术

11 对所保护重要建筑物的确定和排序(13)

MCPI认为除了TSA的设施管理有缺陷外，恐怖袭击一旦发生，美国机场的安检设施的利用也存在明显不足。美国执法资源配置格局导致了这一不足。

执法部门是目前在美国唯一应对恐怖袭击的力量。有必要进一步整合TSA和执法部门，事实上执法部门应当调整自己的角色定位以改善安保形势。专题小组的所有成员都是经验丰富的执法官员，也常坐航班来往美国各地。他们认为：

• 执法部门需要调整其安全保卫的角色定位，同时需要提升业务水平以便有能力应对恐怖袭击。
• 他们看到有太多“主动退职”的警察未经适当训练或不具备相应的身体条件就被安排到安保职位上。（这一问题是因劳动契约的硬性规定导致。以色列的ISA指出，必须训练安保人员能够迅猛地处置恐怖袭击。）

安保职位意味着安保人员不仅要忍受长时间的单调乏味，而且必须能够做到立即调整状态反击恐怖袭击分子。

安保职位还意味着一旦恐怖袭击发生，安保人员很可能得不到近便的支援，只能孤单应对。

要认识到警察是安全保卫的唯一力量，应作好准备独自对抗可能众多的袭击者。只有快速反应才能拯救生命。因此，恐怖袭击来临时，安保人员必须体现出自己应有的牺牲精神。

经验总结

如前所述，本报告无意详细叙述研讨会或后来的专题小组会议上提出的所有材料。简而言之，我们归纳的研讨会上的经验如下：

1、美国机场和公共运输设施急需资金扶持，现在或在短期内也不大可能有能力应对恐怖袭击。（专题小组确信会有更多的袭击。预计更多的恐怖袭击将变换手法，针对不同类型的运输工具实施。）

2、可以通过正确的谋略、恰当的资源配置、以及警惕性高的公众的积极参与来同恐怖主义作斗争。

3、类似9-11事件的袭击依旧会发生，这是个长期问题，将困绕一代代人。

4、国际化的应对协调可能是阻止大规模自杀性袭击事件的唯一可行方法。(14)

5、执法部门必须在其权限内，着手与机场管理当局合作，评估并改善现有的机场安保条件，履行其安保职责。

6、执法部门必须在其权限内，与机场管理人员合作，改进现有的乘客安检制度，使得其既符合宪法权利法案的要求，又满足保证社会安全的需要。

基于上述认识，缅因州公共警察学院和代表团建议尽快开设一项训练课程，这个训练课程是为美国境内负责机场设施安全保卫的警察专门开设。训练课程可以综合以色列安全局、9-11事件与随后的调查、以及ISA研讨会所展现的许多技术经验。MCPI已经会同TSA驻缅因州的代表、从事私人保卫工作的前以色列El Al航班安保人员、以及其他执法人员(16)，系统研究了开展训练课程和各个部门间训练整合的策略方法。训练课程是综合全面的，重点涉及执法专业技术和职责。具体而言，训练课程包括以下内容：

宪法和搜查、扣押规则

强制手段的运用

涉及民众参与配合的警察规则的运用

执法人员的身体素质训练

公共运输安全保卫岗位的职责标准

袭击者的实施方式

爆炸物的识别

恐怖分子的思维惯式

证件识别和鉴定技术

恐怖袭击的前兆迹象和恐怖分子的异容

被保护环境的具体定义

如今，包括美国在内的国际社会正在竭力打击恐怖主义，假使我们能清楚确定该受保护的场所，而不把资源浪费到无关紧要的地方，那麽恐怖分子或恐怖组织将更难完成恐怖袭击。我们提醒领导人不要为现已取得的成就而沾沾自喜，反恐努力是见成效，但恐怖分子将把袭击目标转向到那些保护薄弱却价值巨大的新场所。反恐是一场战争，对所有的警察而言，他们是第一道防线。警察职能的典型转换将必然导致此前不曾想象的执法国际合作的新形式。此外，诸如管辖权、逮捕权限、调查情报共享以及基础技术装备等都将受到影响。仅仅依靠技术手段是难以保障公民安全的，因为恐怖袭击在技术含量上有高有低。我们要想取得反恐的胜利，必须合理运用配置现有人力资源和科技手段。最后，我们还应将民众、科技力量和公众的自觉性结合起来，共同努力，确保社会安全。我们的结论是，所有旅行中的公众都有必要掌握一些或独特或普通的安全技巧，以尽可能保证旅行安全。