论韩国警察新自治体制

韩国苏春洋大学 欧玉松教授

摘要

2005年韩国政府决定采用新的自治警察体系。在韩国国内，关于何种自治警察体系是最合理、符合国情的制度这一问题已经持续争论了几十年。对于最高当局而言，中央集权式的警察体系或自治警察体系，哪一个都是难以取舍的。1995年，韩国政治体制发生了显著变化，自治运动出现了，自治团体也建立了起来。随之而来，关于自治警察体系的讨论在整个韩国社会变得更加热烈。自治警察体系不仅对韩国国家警察厅，对各类学术团体来说，都是一个有意思的课题。在2002年的总统竞选期间，自治警察体系的采用问题就成了一个争论焦点。新政府允诺移交给自治团体众多的权利。本文将系统评析卢武炫政府的政府改革自治制度委员会所建议的新自治警察体系的具体内容。

关键词：自治警察体系、警察的政治中立和民主、自治警察与国家警察的关系。

导论

在若干个执法部门中，警察与公众的联系是最紧密的，因此警察体系的改变会显著影响公民的日常生活。警察作为权力导向机构，其制度变更的方向吸引了大多数公民和政府机构的注意。早在1945年韩国就建立了国家警察体系，沿用至今，韩国社会中自然存在着相当氛围，要求确定集权化和标准化警察体制，以满足居民的利益需求，保证已经取得的民主成果。

1995年，当时的韩国政府决定，为了巩固多元化的民主成果并切实保障公民的基本权利，实行自治政府的选举。在自治政府选举前夕，韩国社会就已经持续开展了关于自治警察体系的争论。关于自治警察体系争论的核心是，采用这一制度的优点和缺陷。就观点而言，似乎只是一种不同的解释。赞成采用自治政府体制的一个重要理由就是保障居民的安全。

在过去十年间，自治警察体系这一问题已经随着调查研究的逐步现实化，成为了总统在竞选时对公众的承诺之一，受到持久的讨论。

卢武炫政府的政府改革自治制度委员会考察了涉及自治警察体系的每一种意见的可行性。2004年1月，该委员会组建了一个特别委员会专门研讨自治警察体系。这个特别委员会是由警官、教授和政府官员共计10人组成。他们访问了西班牙、法国和希腊，研究并讨论了警察体系，目的是要找寻一种令人满意的自治警察体系。他们经常与韩国警察厅交流意见以便缩小双方的认识差距。终于在2004年9月委员会公开了最终的自治警察体系的改革计划。根据计划，新的自治警察体系将在2005年底开始实施，到2006年底全部落实。计划一宣布，韩国政府就积极宣传，组织了若干研讨会，就自治警察体系的法律制订与实质内容的基本方向作了解释说明。尽管韩国政府做了努力，然而，民众依旧存有不少疑虑，怀疑对于省级地方居民而言，政府采用的新的自治警察体系究竟是不是一个有效而满意的选择；也怀疑这可能只是为兑现总统选举承诺而做出的草率政治决定。现行制度下的省级自治政府的执法与新制度下的相比较，只有细微差别。中央政府决定适用新的自治警察体系的区域单位仅仅限于市、县、镇。中央政府拒绝在首都和省级区域（大区自治团体）适用自治警察体系。中央政府不允许新自治警察组织行使普通刑事案件的调查权能。中央政府组合了市、县、镇的警察行政职能，同意采用相近似国家警察的制服。本文将详尽研究政府改革自治制度委员会提出的新自治警察体系。同时，针对政府改革自治制度委员会提出的新自治警察体系，本文将提出若干批评意见。

自治警察体系的理论背景

1. 现任政府之前的讨论

a. 确保警察政治中立和民主

从1945年起，要保证警察的政治中立和民主，是否引入自治警察体系就是争论议题。但每当讨论警察体系时，执政当局总是为效率缘故，决定维持现行的国家警察体制。[1]

b. 落实最终的地方自治

从1995年以来，自治警察体系一直被讨论，研究采用该制度以进一步完善落实地方自治和警察的社会公共服务。[2]

c. 警察内部的讨论

韩国警察厅从1970年后，独立研究了自治警察体系。[3]1998年3月，警察厅组建了警察体系改进计划委员会(PSIPG)，该委员会比较了各国警察体系，并在1999年8月提出建议引入自治警察体系。然而，包括与韩国检察院的调查权限冲突等诸多不成熟的现实条件，导致该提议被搁置起来。

d.以往的观点概要

综述以往的讨论，这些讨论更侧重政治中立和效率，而不是警察反应和民主。因此，许多提议都主张：建立警察委员会、排除总统对自治警务的干预、大区自治组织执法（wide area self-governing body unit execution），以及自治组织的事务参与。通常观点认为，自治警察隶属于总理府管辖，具体的决策由警察委员会掌控，执法单位的层级应该是大区自治团体。省级警察局和警察署的长官的人事任免由警察委员会和韩国警察厅长官负责。(Jong Bae, 2005 : 13-14)

2. 引入新自治警察体系的必要性和基本取向

采用新的自治警察体系的必要性主要体现在四个方面：首先是通过提高综合管理能力，落实完善地方自治；其次是建立社区居民对自治警察的友好形象；再次是提供社区居民认可和适应本地区特点的服务；第四是改善社区安全环境，提升国家的安全保障能力。

如下观点揭示了新的自治警察体系的基本取向。这一观点强调了居民的生活环境。如前所述，根据以往对自治警察体系的讨论，实行自治警察体系的单位区域局限在大区自治组织，即大都市级、市级和省级警察机构。但是，这一层级设置是不足以提供给社区满意的安全服务的。因此新的自治警察体系采用基层自治组织作为实行自治警察制度的单位层级。这种主张认定如此方可体现补充原则(Lee, Hwang Woo, 2001 : 20)和市民参与、控制与负责的民主精神(Lee, Hwang Woo, 2001: 23)。

3.法律制订的基本原则和导向

就新的自治警察体系而言，相关自治警察组织、人员和运作的法律将要制订，但现行的警察法律并不改变。其主要内容如下：保证居民的参与权利，居民可以就自治警察组织的设立和撤消反映自己的意见；建立相关组织负责管理和向居民提供有关自治警务操作的指导，以阻止自治社区领导过多地干预自治警务；自治警察和国家警察的职能分成两部分。国家警察负责刑事调查、示威管控、重要任务保卫、安全、情报事务，而自治警察则负责健康、卫生、环境与森林事务。

在地方自治区域任职的警官不能调查职权范围外的案件，只能向韩国警察厅报告。地方的国家警察长官可以与基层自治团体长官达成协议，明确特定的职权范围。基本上，基层自治团体负担其自治警察组织的经费开支。在法律全面施行之前，将先在部分区域实施。

4.对其他国家的自治警察体系的研究

为提出新建议，政府改革自治委员会(GRDC)已研究了6个国家的自治警察体系。其中，比较起来，西班牙模式被看重推荐。[4]

a. 西班牙

西班牙的警察体系分为两类：国家警察和自治警察。国家警察受内政部的领导。通常，在执法过程中，自治警察需要国家警察协助时，可以请求后者支援。但是，如果需要国家警察和自治警察配合时，国家警察部门有权领导所有的警察活动。自治警察包括了自治州的警察和地方自治警察（市、县等）。西班牙的自治警察模式多种多样。自治州和自治团体有权保留警察力量。自治警察是由地方自治长官领导的。其主要任务和职能是实施法律，维护道路安全，犯罪预防。在西班牙的17个州里，仅仅有3个州拥有自治警察组织。没有自治警察组织的州和自治团体则全部依赖国家警察。

b. 法国

法国有着各自独立的自治警察和国家警察体系。国家警察体系又包括两类。国家警察要为超过20000人口司法区域负责安全。宪兵要为人口少于20000的司法区域负责安全。基层自治团体可以拥有自治警察组织。基层自治警察只承担有限的诸如社区便利之类的公共安全职责。大约10%的地方社区有自己的自治警察作为一种辅助组织。原则上，地方长官可以组建并掌控自治警察。自治警察负责预防犯罪巡逻，维护社会秩序，执行地方性法令。国家警察负责诸如犯罪调查，犯罪预防和交通管理等一般警察事务。

在法国，市、县和镇的长官要受到省长的监督，他们要为本地区的卫生状况和秩序维护负责。这些官员由选举产生，有权决定警察活动的规则和政策。地方警察要为没有国家警察的司法区域负责。30000名地方警察在1000个司法区域工作，如果地方警察力量不足，宪兵可以对地方警察提供支援。(Lee Yun Kyen, 2001: 271).省长有权领导自治团体长官，而后者有权约束地方警察。在法国内政部长的领导下，自治警察咨询委员会发挥着作用。自治警察咨询委员会是由24人组成，分成3个小组，三分之一代表自治团体，三分之一代表国家当局，剩余则是警察协会的成员。

c. 意大利

意大利也拥有两套警察体系，国家警察和自治警察。国家警察又分为内政部的国家警察，国防部的军事警察，财政部的财政警察和隶属司法部的改造警察。自治警察是由州级、省级、和市级警察机构操作的。每一个地方自治组织都可以拥有自治警察。自治警察的任务是执行自治团体法令，交通管理和犯罪预防巡逻。-

d. 美国

美国有着典型的自治警察体系。联邦各州实行自治警察体系。美国宪法提到治安权是每个州和公民的权利。从联邦调查局到小地方的治安官，美国的警察体系种类繁多。因为每一个自治团体的差异，警察体系也显得多样与不同。一些地方警察的长官是由投票选举产生，一些是由自治团体长官提名产生。在美国，存在着两种管理自治警务的制度，即委员会制和独立负责制。通常，一般的自治警务由自治警察负责处理，一旦全国或者大区域内的事务发生，则各州和联邦政府的警察有权干预其中。在美国的自治警察体系中，以规模、设施、装备和犯罪率而言，城市警察是最典型的。对于城市警察的管理，有三种管理模式：

选举制，城市警察的首长是通过选举任命的。

城市警察的首长是由警察委员会任命的。

城市警察的首长是通过提名程序任命的。(Lee, Sang Won, 1999: 67).

e. 日本

日本的警察体系被认为是一种适度分散、混合式或者折中式的警察体系，因为它综合了各类警察体系并且平衡了中央政府和地方政府关系。日本实行混合警察体系，国家警察分为中央和地区警察两类。地方警察包括东京警察和府、市、县和镇的警察。国家公安委员会有5名成员，受首相领导，负责管理国家警察。国家公安委员会报请首相批准，任命国家警察厅长官。根据地域和自治警察的管理需要，地方公安委员会由3到5人组成。这些成员是在地方议会批准后，由知事任命的。东京警视厅和地方警本部下辖警察署。自治警察的首脑是经地方公安委员会同意，由国家公安委员会任命的。东京警视厅的首脑的任命则需要地方公安委员会同意，首相批准。警察职位分为政府职员和地方公务员两类。职位高于高级警司（senior superintendent）的警官属于政府职员，而级别低于警司（superintendent）的则属于地方公务员。自治警察负责普通地方警察事务；而国家警察则负责国家警察事务。相比较分散式警察体系，混合式的警察体系能够做到组织严密，运转高效，协同一致。一些人，害怕组织严密的国家警察滥用职权，因而他们赞成这一体制。1994年7月，日本为了适应大区域犯罪调查的需要，组建了三个大区域犯罪调查组，到现今，大区域犯罪调查组已经增加到了七个。(Lee Hyang Woo, 2002 : 66).

f. 英国

英国的警察体系形成了自治警察体系的基调。英国内政部负责社会治安和犯罪调查。国家警察是分为国家犯罪调查和犯罪情报两个部门的。国家地方警察委员会领导着自治警察局，委员会的17名成员包括了地方议员9名，治安法官3名。经内政部长批准，地方警察委员会任命自治警察的长官。伦敦的警察警司是根据警察委员会和市长的意见，由女王任命的。自治警察行动规划的主要内容是，在配合保证国家目标的同时，尽可能实现本地的地域性目标。英国内政部有权力监督控制地方警察事务。(Greer Hogan, 1996: 77).

5. 改进计划的3个最终提议

对比各国警察体系，委员会最终确定了三个提议

a. 提议以基层自治团体为单位，建立新的自治警察体系

根据第一个提议，在基层自治团体组建新的自治警察体系作为支持组织(supporting organization)，负责与居民日常生活直接相关的诸如交通管理、安全保卫等行政事务。基层自治团体的长官任命自治警察的官员。这就意味着现存国家警察体系保持不变。在两套警察体系内，是可能继续有效地应对大区范围的社会安全需求的。要使得基层自治团体与国家警察合作，需要在大区和基层自治团体设立安全委员会。所需的运转资金主要来源于基层自治团体税收，罚款，以及自治警察体系稳固前国家给予的补贴。

第一个提议的优点是，通过行政性服务，提高了居民的满意度，最大可能缩减了国家警察的人力浪费。同时，通过强化基层自治团体的执法，能够有效应对大区范围刑事犯罪，实现综合管理的目标。

第一个提议的缺陷是，因为各基层自治团体的财力有别而导致相应执法能力不平衡。此外，国家警察与新的自治警察之间会发生职权冲突。

b. 提议在大区自治团体建立新的自治警察体系

根据第二个提议，新的自治警察体系在大区自治团体建立。为保证新的自治警察的政治中立，限制地方长官对自治警察的控制权，地方长官仅仅有权推荐安全委员会的成员。安全委员会包括5名成员，其中2名由地方长官推荐，2名由地方议会推荐，1名由国家警察委员会推荐。大区自治团体的警察委员会考虑并决定自治警察的基本政策。市级和省级自治警察部门的长官是由大区自治团体的警察委员会提请韩国总统任命的。警察署的长官是由市级和省级自治警察部门的长官提请韩国警察厅长官任命的。警察职位分为两类，职位低于上尉的属于地方政府人员，职位高于警司的属于中央政府官员。资金来源主要是特别预算（special counting）、新拨款(new grant)和国家补贴。自治警察负责诸如犯罪调查、情报、生命安全、交通控制等普通而广泛的警察事务。自治警察与国家警察之间关系平等，除非涉及国家事务。第二个提议有若干优点，比如，可以有效应对大区范围的社会安全需要；能够尽量减少机构的变更；可以低成本保障地方政府的自治成果。当然这一提议也存在若干缺陷，比如，警察委员会决定自治警察的基本政策，实际上自治警察自作主张，大区自治团体的长官对自治警察的控制和监督权力薄弱，本地区的居民对社会安全的意见影响很局限，这些均会导致警察行政职责的不确定。

c. 提议将现在国家警察署（national police station）的职责转移给基层自治团体监督下的自治警察

第三个提议是将现在所有的国家警察署转移给基层自治团体领导。其任务和职能不仅包括交通管理，安全保卫，日常秩序维护，而且还包括国家范围的警察事务比如犯罪调查，情报和国家安全等。基层自治团体的长官对本地的执法负责，并且经基层自治委员会同意，有权任命自治警察的长官。所有警察署的人员都从中央政府的公务员转变成为地方政府公务员。这一提议的优点是，自治警察的责任独立而清楚，有利于执法。这一提议的缺陷是，可能因为国家警察体系的突然变化和乏力应对犯罪现象和大区域警察事务而导致无序和混乱。

最终的自治警察体系（提议）内容

1. 主要框架

最终的自治警察体系（提议）的主要框架借鉴了西班牙的自治警察模式。这一体系的主要特征是，警察体系分成了国家警察和地方警察两部分。政府改革自治制度委员会称这一自治警察体系着眼于居民的生活。提议的主要内容是维持现有的国家警察机构和运行系统，而将新的自治警察置于基层自治团体监督之下。新的自治警察负责犯罪预防巡逻，保护弱者，交通管理与事故处置，社会秩序维持，设施和地方活动的保卫。自治警察为本地的居民提供安全保障服务。因此，自治警察的任务并不是一般性警察执法，而是基层自治团体专有的特别执法。

2. 最终的自治警察体系的形式

独立负责的警察体系能够有助于改善警察咨询委员会的低效状态。(上野治男, 1982 : 69)警察咨询委员会是与实践不相适应的，因此应该由专家来运作独立负责的警察体系。最终的自治警察体系的形式采用基层自治团体为基本单位，确定独立负责的警察体系为运作体系。自治警察受基层自治团体的领导控制，其名称可以是“自治警察所”。是否设置自治警察取决于投票结果和委员会做出的决定。如果要设置，则需要基层自治团体议会的同意，如果要撤销，则需要当地居民投票表决。

3. 机构的规模和预算

预计总人数将达到6000，这是按照每一基层自治团体需要25.3人的标准推算的。需要新增预算30亿美元。交通违章罚款和轻型犯罪罚金，通过地方财政，将转化为自治警察开支的主要资金。

4. 开放职位的申请

自治警察将是特别的地方政府公务员。为阻止中央政府对自治警察人事的干预，自治团体的长官有权决定自治警察的人事任免。自治团体采用开放职位的办法，想成为自治警察长官的任何人，均可以提出申请。自治警察长官的任职期限，根据自治团体的不同，可以是2年到5年不等。为发掘人才，根据内部规定，自治警察可以从内部得到提升。

5. 自治警察的人员和培训

如前文提及，自治警察总人数将达到6000人，其中的50%将通过公开竞争的方式，从志愿成为自治警察的国家警官中挑选。剩余部分将从安保（security policemen）和车场检查人员（parking control crews） 中调配。自治警察的人员流动将在大区自治团体这一层次上进行。暂时，由国家警察教育中心实施对自治警察的培训。自治警察的制服、装备和衔级将与国家警察的相区别。

6. 自治警察的职权

除了某些执法情形，自治警察有权实施讯问、保护性拘留以及危险预防。自治警察并不具备普通刑事犯罪调查权力，一旦自治警察值勤时发现了犯罪或者拘捕了犯罪人，必须立即将案件移交给国家警察。

7. 自治警察的运作

要控制和解决基层自治团体建立的自治警察所之间的争执，依赖设在大区自治团体的安全管理委员会，该委员会负责调处自治警察体系内的行政性问题。基层自治团体一级的地方安全委员会建立起来，负责协调基层自治警察与国家警察之间的合作。

8. 自治警察与国家警察之间的关系

自治警察与国家警察之间的关系可以归纳如下几点：

首先，通常情况，自治警察与国家警察是合作关系，但在紧急情况下，国家警察可以领导指挥自治警察。韩国警察厅长官在战争，内乱，恐怖和示威等时期，拥有领导权威。

其次，韩国警察厅可以检查和指导自治警察。韩国警察厅长官有权视察自治警察部门。

再次，各个自治团体的财政能力因地域而不同，中央政府负担那部分从国家警察调换为自治警察的人员资金花费；通过政府补助的方式，为自治警察购买装备而加大财政资助。( Lee, Jong Bae, 2005 :22-32)

对自治警察体系（最终提议）的批评意见

1. 各个提议之间的差异过大

政府的最终提议与迄今有过的提议相比较，差异很大。差异可以分两方面。

第一， 根据政府的最终提议，采用自治警察制度的基本单位是基层自治团体。

第二， 自治警察不具备普通刑事犯罪的调查权。

要确定适用自治警察制度的基本单位，究竟是大区自治团体还是基层自治团体，必需有对相关人事权和财政状况的充分分析。(Lee, Hee Sean, 2000: 202).迄今，绝大多数的提议都主张应该是大区自治团体。1999年，Choi, Jong Sool做了一个韩国引入自治警察制度的问卷调查研究，他询问国家警官假如实行自治警察制度，最理想是在哪一个层级适用？247个被调查者中，186（75.3%）人回答包括汉城在内的大区自治团体是最理想的，11（4.4%）人认为除汉城以外的大区自治团体是最理想的，46（18.6%）人赞成基层自治团体(小城市,县)。调查结果表明，大区自治团体是作为适用自治警察制度的最理想的基本单位。

<表 1>警官对韩国实行自治警察制度层级的回答（Choi, Jong Sool 1999，韩国引入自治警察制度的问卷调查研究p.298）

关于自治警察制度适用的层级问题，有不少研究论文。绝大多数主张大区自治团体是比较合适的层级。几乎没有建议或研究认为应该在基层自治团体适用自治警察制度。就自治警察与自治团体的关系问题，多数国家警官认为自治警察体系应当同自治团体分离，省级警察长官应管理控制自治警察。Choi提到，警官们建议将国家警察诸如犯罪预防、交通事务、普通犯罪调查的职能，转移给自治警察。 (Choi, Jong Sool, 1999: 298-304.)

目前为止，许多研究都建议将普通犯罪调查职权从国家警察手中转移给自治警察。韩国警察厅一直与韩国检察院存在着一些冲突，从1945年起，韩国检察院就有权指挥韩国警察厅行使调查权。问题是，自治团体的自治警察体系建立起来以后，韩国检察院指挥自治警察行使调查权是否妥当？考虑到自治团体精神的基本作用——国家机构，人们指责检察院应该继续介入和行使针对自治警察的调查权，因为这样做势必与自治团体的自治精神相违背。(Oh, Yoon Sung, 2003: 69).在最终提议中，自治警察不能掌握普通犯罪调查职权。然而自治警察的真正含义应当包括所有的职权：犯罪预防、驾照管理、安全保卫和普通犯罪调查的职权。这些重要职权均是与居民日常生活密切相关的(Son Bong Sun, 2002: 34)。1999年3月，为便于警官们理解韩国自治警察体系，警察改革委员会所属的实务组提出了六个认识方面：认同协商形式以利于地区安全与国家安全的统一和谐；将自治警察制度引入大区自治团体、省级区域、大区城市；通过警察委员会的运作，保证民主和公正；将警官身份划分为中央政府公务员和自治团体政府公务员，依靠自治团体财政资金与中央政府援助维持自治警察体系；应对国家紧急情况的对策以及阻止地方政治力量干预自治警务；警察刑事犯罪调查权的落实和警察改革。这一材料很多次提到要改进警察的调查权能，这表明了韩国警察厅对犯罪调查权能改进的深切关注，而调查权是与自治警察制度相关的。(Roh, Ho Rae, 2004 : 55).可以看出，该提议的大部分内容同日本的折中式的自治警察制度非常接近。政府改革自治制度委员会所提出的新提议与警察改革委员会所属的实务组的提议完全不同。新提议是以西班牙的自治警察体系为模本的。本文前已述及,在西班牙的17个州中,仅仅有3个州采用了自治警察体系。

2. 关于引入自治警察体系必要性的批评

根据最终提议，基层自治团体不拥有任何司法权力和责任，一旦新的自治警察体系投入运行，那么，很可能就需要在犯罪肆虐的区域加强犯罪预防活动，在学生上下学时加强安全保护，在交通经常拥堵地段加强交通管制。作为一种维持秩序的警察活动是可能的，例如符合区域特点的“观光警察”（sight seeing police）、“市容警察”(public mortal police)，但是，“观光警察”和“市容警察”的确切概念是什么？没有国家警察的帮助，只靠区区25个警官就能完成自治警察的任务与职能吗？政府改革自治制度委员会强调，现存的省级警察部门名义隶属省长或大都市市长，但实际上是由中央政府掌控。这个事实源于中央政府忽视地方政府分权的愿望。然而，人们更愿意看到的是将中央政府的权力分给自治团体，而不是在基层自治团体建立自治警察。根据新提议，基层自治团体的自治警察不具备强有力的执法手段。因此，自治警察体系应当在大区自治团体这一层级设立，而且自治警察应当拥有包括普通刑事犯罪调查权在内的执法权限。

3. 对法律制订的基本方向的批评

首先，政府改革自治制度委员会(GRDC)坚持认为，如果采用新提议，即便没有国家警察的支援，自治警察也能够迅速做出反应。然而，新提议只是把市级、县级自治团体所管理的社会秩序事务贴上警务标签而已。(Lim, Jun Tae: 2005, 71.).看起来，让自治警察迅速做出反应是相当困难的。说到底，这个新提议是兑现总统选举承诺的结果，而并非切实考虑社会安全而做出的选择。

第二，政府改革自治制度委员会解释说，国家警察和自治警察相互竞争，共同为社会提供安全保障，由此全社会安全保障的质量将逐步提高。那么，相互竞争的状态怎样能出现？要知道，无论国家警察还是自治警察，任何一个组织都不能因竞争而消灭。

第三，从心理上讲，国家警察和自治警察可能存在竞争。但事实上，自治警察没有能力同国家警察竞争。因为国家警察具备普通刑事犯罪调查权，所以自治警察与国家警察之间的竞争是不可能的。

第四，当国家发生某些紧急状况时，警察是最重要的政府强力组织。警察必须立即对混乱和无序状态做出反应。(Henry M. Wrobleski Karen M. Hess, PhD: 2000, 127.).公共安全保障不是可以由财力和居民表决结果来定夺其存废的小事。可能基层自治团体不具备充足财力维持本地的安全保障，但这里的居民绝对有权享受平安的生活。不管基层自治团体是否财力充足，对其居民而言，得到安全保障都应当是一种生活必需，而不是一种可有可无的选择。那种将建立自治警察的权限授权给自治团体的西班牙模式存在不少问题。因财力问题，自治警察转变为国家警察的例子也是有的。在瑞典，从1965年到90年代末，如何管理和控制警察一直是个争论话题。瑞典人考虑如何在各种主张间取得平衡。比如，自治警察必须接受中央政府的管理；自治团体必须对警察事务负责；自治警察必须对自治团体承担各种民主责任。瑞典自治警察转变为国家警察以后，得到了来自中央政府的直接财政支持。(Moon, Sung Ho, 2003: 95).

第五，政府改革自治制度委员会提到，早期由基层自治团体负责提供给自治警察财力支持。那么，在中央政府给予财政扶助之前，基层自治团体能否独力支撑？并且，中央政府不对未设立自治警察的自治团体提供财政扶助。这就意味着对自治团体财政预算分配的不平衡。

4. 对自治警察主要构成的批评

首先，按照每一基层自治团体25-26人的配置，计算得出自治警察的总人数（6000）。这个数字只是简单的数学计算结果。要想完成前文所提及的自治任务和职能，自治警察的总人数远远不够。就执法而言，必需包括夜班在内的三个班次。只靠每班次8个警察处理包括交通疏导、停车管理以及其他特别执法在内所有问题，可能吗？依照新提议，在组建自治警察的第一个阶段，50%的人员从国家警官中挑选，但国家警官是否愿意申请成为自治警察还未知呢。新提议提出申请转为自治警察的国家警官有获得升职的机会。这实际上表明，相比国家警官，当自治警察算不上个吸引人的工作。最近，韩国某些基层自治团体的行政架构正在通过投票的方式发生改变。例如，2005年7月，济州省地方政府认可，通过取消基层自治团体的方式组合为大区自治团体。[5]假如基层自治团体这类行政区域不存在了，那么该如何在当地建立与基层自治团体相匹配的自治警察机构呢？

第二，那种认为应当开放自治警察长官职位的观念存在着一些可以预期的问题。如果一个没有任何治安经验的人被任命为自治警察长官，那他不可能合格地履行其职责。

适合充任自治警察长官的人选应该是那些曾经当过警官、军官，早已习惯操练生活的人。当然，依据内部规定，可以从内部提升警察作自治警察长官。如果其他外人当上了自治警察长官，自治警察的士气多少会低落。出现这样的情形应该是缺乏精神指引和沟通的结果。

第三，依据新的提议，要解决人事问题，可以引入许多制度，比如在基层自治团体推行人事变动制度；通过内部派遣制度使人员的积极流动系统化；以及定期的人事变动制度。假如没有志愿者，那么不可能实行人事变动，也不可能转为国家警官；根据个人的地域偏好，自治警察可以选择工作地点。新提议还建议，如果国家警官申请职位变动，成为自治警察，可以给其升职。而依据定期人事变动制，假如从自治警官转成国家警官，那他肯定要降职。

尽管国家警察和自治警察的任务和职能相象，但二者基本操作理念是不同的，因此适用同一人事制度势必困难重重。

结论

当今关于自治问题的讨论，聚焦到南北朝鲜的紧张关系，狭小的国土，警察管理的效率，以及社会安全保障的平衡。然而，政府改革自治制度委员会认为，在执政当局设法给民众提供公共安全保障服务，打击大区域犯罪现象的时候，那些讨论是不合时宜的。政府改革自治制度委员会坚持认为，由国家警察独自掌握普通刑事犯罪调查权，同时在基层自治团体建立自治警察体系是合理的，因为国家警察在行使犯罪调查权以及与自治团体合作打击犯罪方面是高效而且专业的。

然而，警察组织运作的全球性大趋势包含了两个主要方向。一个方向是，通过分权，努力实现民主控制，扩大居民的自主参与；另一个方向是，进一步加强中央政府的调控权力，以应对有组织犯罪、国际犯罪，提升警察执法效率。

现在的韩国社会弥漫着这样的气氛：一些人根本不惧怕违反法律，甚至无视政府权威。如果新的自治警察手中没有普通刑事犯罪调查权，那么其将不能担负起同违法行为作斗争的任务。甚至国家警察和这些犯罪分子斗争都有不少困难。韩国的交通业与通讯业正在迅速发展，根本没有什么特定理由将自治警察分割到各个狭小的基层自治团体。如果这样做，势必会降低自治警察的执法效率。

国家警察没有什么可抱怨的，因为韩国警察厅保有普通刑事犯罪调查权，其机构也没有变化。卢武炫的政府成功兑现了选举承诺，顺从民意建立了自治警察体系。根据自治警察法律，自治警察的组建和撤销取决于居民的投票结果或委员会的决定。这是尊重民意的最好体现。一般而言，可以将警察的职能划分为两方面：行政性的和司法性的。行政性警察负责维护社会公共秩序，而司法性警察负责调查刑事犯罪。直到今天，韩国警察的职能也不曾被划分为行政性的和司法性的，国家警察担负着双重职责。韩国警察厅不仅可以处理行政性事务，还可以处理司法性事务。(Lim chang ho, 2004: 32).建立韩国自治警察的意图就在于分解这两类职能。所以，韩国国家警察担负行政性与司法性两类职能，而新的自治警察只担负行政性职能，结果是现行的国家警察体制并没有改变。

政府改革自治制度委员会提出的最终提议是巧妙的，既满足了居民对自治警察体系参与的要求，又不曾损害国家警察的主要职能，还确保了中央政府对自治团体的有力控制。

韩国采用新的自治警察体系意味着，决策时，相比较警察管理的效率和实质精神，政治因素占了主导。